Pohtiva
Tulostettu Pohtiva - Poliittisten ohjelmien tietovarannosta
URL: www.fsd.uta.fi/pohtiva/ohjelmalistat/SDP/1009

Suomen Sosialidemokraattinen Puolue

Kuntien elinkeino- ja omistajapoliittinen ohjelma


  • Puolue: Suomen Sosialidemokraattinen Puolue
  • Otsikko: Kuntien elinkeino- ja omistajapoliittinen ohjelma
  • Vuosi: 2016
  • Ohjelmatyyppi: erityisohjelma

KUNTIEN ELINKEINO- JA OMISTAJAPOLIITTINEN OHJELMA

ESIPUHE

MILLAINEN ON FIKSU KUNTA?

Millainen on fiksu kunta tai kaupunki? Fiksu kunta osaa omistaa, palvella ja kouluttaa. Fiksun kunnan päättäjät osaavat omistaa älykkäästi, ymmärtävät laadukkaiden palveluiden merkityksen ja suomalaisen koulutuksen arvon. Osaaminen on tärkeää, mutta vielä tärkeämpää on kunnianhimo, luova ajattelu ja vahva tahto kunnan toimintojen kehittämiseksi.

SDP haluaa, että julkinen ja yksityinen sektori tekevät kunnissa tiivistä ja toisiaan täydentävää yhteistyötä. Yksityisen sektorin voima uusien innovaatioiden ja käytäntöjen tuottajana on perusteltua tunnistaa. Fiksu kunta hakee yhteisiä etuja ja tavoitteita yksityisen ja kolmannen sektorin kanssa tavalla, joka tuottaa elinvoimaa kunnalle ja hyötyä kuntalaisille.

Kunnan omistajuudella ja sen käyttämisellä on väliä. Omistaja päättää viime kädessä halutessaan tärkeimmät asiat, oli kyse sitten kunnan liikelaitoksesta tai osakeyhtiöstä. Osakeyhtiölaki määrittelee yhtiön omistajan, hallituksen ja johdon tehtävät. Fiksu omistaja näkee suuremmat kokonaisuudet oman kunnan ulkopuolella ja jopa kansainvälisesti sekä osaa kehittää kuntaa ja sen omistamia yhtiötä yhdessä ja erikseen.

Älykäs konserniohjaus tarkoittaa omistajana vaikuttamista ja eri toimijoiden roolien ymmärtämistä. Konsernia pitää osata johtaa. Erityisesti eri kuntaomisteisten toimijoiden yhteistyön hyödyt ja mahdollisuudet tulee nähdä avoimesti ja rakentavasti. Fiksu kunta osaa hankinnat ja ymmärtää hankintalain mahdollisuudet paikallisesti ja alueellisesti.

Strategisesti tärkeiden ja välttämättömien toimintojen on perusteltua olla julkisesti omistettuja. Tällaisia ovat muun muassa luonnolliset monopolit eli sähköverkot, lämpö ja vesi sekä tietyt terveyden kannalta tärkeimmät toiminnot kuten erikoissairaanhoito. Fiksu valtio tekee näin - miksi sitten kunta toimisi toisin? Kunta ei ole huono omistaja, kun osaaminen ja johtaminen on kunnossa.

Tämä ohjelman tarkoituksena on hahmottaa ja kirkastaa SDP:n linjaa kuntien elinkeino- ja omistajapolitiikkaan ja tukea puolueen kuntavaikuttajien päätöksentekoa näissä usein hyvin monimutkaisissa ja monisyisissä asioissa. Ohjelman pohjalta valmistellaan myös erillinen opas ja koulutusmateriaali puolueen kuntapäättäjille.

Tätä ohjelmaa kirjoitettaessa maakuntauudistus on tuloillaan, mutta sen toteutumisesta ja lopullisesta muodosta ei ole vielä varmuutta. Sen vuoksi kaikkiin erityisesti kuntien ja mahdollisten maakuntien toiminnan rajapinnalla oleviin kysymyksiin ei ole tarkoituksenmukaista ottaa kantaa.

KUNTIEN ELINKEINOPOLITIIKKA

Kuntien tehtävä muutoksessa - maakuntauudistus

Maan hallitus valmistelee parhaillaan suurta uudistusta Suomen aluehallinnon organisaatioon. Hallituksen kaavailema maakuntauudistus tarkoittaisi toteutuessaan sitä, että valtion ja kuntien väliin tulee kolmas merkittävä hallinnon taso, maakunnat. Tämä muuttaisi kuntien roolia ja pakottaisi ne määrittelemään uudestaan itsehallintonsa suhteessa valtioon ja maakuntiin.

Elinkeinopolitiikassa maakuntien rooliksi on tulossa vastata maakunnan alueella strategisten painopisteiden määrittämisestä sekä EU:n ja kansallisen rahoituksen hallinnoinnista yhdessä alueen kuntien ja elinkeinoelämän kanssa. Maakunnan tehtävä on näin toimia mahdollistajana suhteessa kuntiin ja niissä toimiviin yrityksiin jättäen elinkeinopolitiikan yksityiskohtaisen toteuttamisen kunnille maakunnan yleisten linjausten ja painopisteiden puitteissa. Maakunta voi lisäksi toimia linkkinä kuntien ja valtion välillä sekä myös Euroopan unioniin päin. Tämä kuitenkin edellyttää sitä, että tehtävänjako maakuntien ja kuntien välillä saadaan selkeäksi ja rakenteen sellaisiksi, että ne tukevat kuntien elinvoiman kehittämistä. Maakuntauudistukseen sisältyy selkeä riski, että pienevät resurssit vievät kunnilta voimavaroja tehdä vaikuttavaa elinkeinopolitikkaa.

Maakuntien järjestämisvastuulle suunniteltuja toimintoja:

  • sosiaali- ja terveydenhuolto
  • työ- ja elinkeinopalvelut
  • maakuntien liitoilla nyt olevat tehtävät kuten liikennejärjestelmäsuunnittelu
  • alueelliset kehittämistehtävät ja elinkeinojen edistäminen alueellisesti
  • ympäristöterveydenhuolto
  • alueiden käytön ohjaus ja suunnittelu
  • pelastustoimi (viidelle alueelle)

Kuntien tehtävät tulevaisuudessa – elinvoimapolitiikka korostuu

Mikäli maakuntauudistus toteutuu edes suunnilleen esitetyssä muodossa, se tulee tarkoittamaan kuntien roolin ja tehtävien merkittävää kaventumista. Sosiaali- ja terveyspalveluiden poistumisen myötä muiden kunnan toimialueitten merkitys kasvaa. Sivistystoimen hoitamisesta tulee yhtä merkittävämpi osa kunnan julkista tehtävää, ja sosiaalipalveluiden puolella ennakoivan hyvinvointityön vastuu korostuu. Pitkäaikaistyöttömyyden hoidossa kunnan sosiaalitoimella on merkittävä rooli ja erityisesti nuorten työllisyys on yhä myös kunnan vastuulla osana kunnan nuorisotyötä ja kokonaisvastuuta nuorista.

Pelkkien palvelujen varaan kunta ei voi kuitenkaan rooliaan rakentaa. Kuntalaiset on nähtävä yhä enemmän palvelujen käyttäjien lisäksi kasvun ja kehityksen moottoreina. Kuntien toiminnassa korostuu mahdollisimman hyvän elinympäristön tuottaminen asukkaille ja hyvän toimintaympäristön tarjoaminen yrityksille ja elinkeinoelämälle. Alueellisesta elinvoimasta huolehtimisesta tulee yhä enemmän kunnan ydintehtävä.

Myös maakuntamallin toteutuessa kunnat toteuttavat elinkeinopolitikkaa kunnan yleisen toimivallan perusteella ja määrittävät itsenäisesti elinvoimapolittikkansa ja omistajapolitiikkansa tavoitteet ja toimintatavat. Paikallisen elinvoiman yksi perusta on monipuolinen, uudistumiskykyinen yritysrakenne. Kunnan elinkeinopolitiikan ja omistajapolitiikan suhteelliset roolit kasvavat lukuisten muiden tehtävien siirtyessä maakunnille. Tämä korostaa tarvetta kurinalaiseen pitkäjänteiseen kehittämistyöhön ja tarkkaan ymmärrykseen näiden politiikan osa-alueiden toiminnasta. Kunnan elinkeinopolitiikka on koko kunnan organisaation läpäisevää työtä.

Samalla kun maakuntauudistus veisi merkittävän osan kunnan verotuloista, voivat kuntien markkinoilla toimivat yhtiöt hyvin hoidettuina tuoda kunnalle merkittäviä lisätuloja. Onnistunut elinkeino- ja omistajapolitiikka tukee vahvaa veropohjaa ja kunnan yhtiöitten mahdollisuutta tuottaa kunnalle omistaja-arvoa.

Suomen kunnat

  • 313 kuntaa
  • Yli puolessa kunnista alle 6000 asukasta.
  • Yhdeksässä kunnassa yli 100 000 asukasta. Niissä asuu 30 % maan väestöstä ja sijaitsee 40 % maan työpaikoista.
  • Kuntien ja kuntayhtymien yhteenlasketut budjetit n. 45 miljardia euroa vuodessa
  • Kuntien palveluksessa noin 430 000 työntekijää – 220 000 siirtyisi sote-uudistuksessa maakuntatasolle
  • Kunnallisveroprosentti 2016 keskimäärin 19.87 % vaihteluväli 16,5 % – 22,5 %. Erilaisten kuntaverosta tehtävien vähennysten takia todellinen keskimääräinen veroprosentti n. 14 %
  • Sote-uudistus veisi kunnilta 12,3 % prosenttiyksikköä verotuloista.

Elinkeinopolitiikka kunnissa

Menestyvän kunnan elinkeinopolitiikka on suunnitelmallista ja pitkäjänteistä. Jokaisella Suomen kunnalla tulisi olla vahvistettu elinkeinopoliittinen strategia, johon kehittämistyössä nojaudutaan. Kuntien on kyettävä hahmottamaan omat vahvuusalueensa ja suhteelliset kilpailuetunsa, joiden varaan elinkeinopolitiikka voi kestävästi rakentua. Kuntarajat ylittävä alueellinen yhteistyö auttaa luomaan laajempia toisiaan hyödyttävien yritysten verkostoja. Erikoistuminen luo tehokkuusetuja ja mahdollistaa vaikuttavammat panostukset kuin yritys tehdä yhtä aikaa kaikkea. Kaupunkiseudut tulevat olemaan yhä merkittävämpiä kasvun vetureita, joiden varaan voi rakentua laajempien alueiden elinvoima.

Vaikka kunnan elinkeinopolitiikan tulee elää ajassa, se ei voi olla vain reaktiivista palvelua. Ennakoiva toimintaedellytysten luominen ja vahvuuksien rakentaminen ovat elinkeinopolitiikan ytimessä. Yrityskentän vahva tuntemus parantaa edellytyksiä ennakoida ja reagoida nopeasti. Samalla ennustettava ja vakaa poliittinen päätöksenteko on yrityksille ja elinkeinoelämälle tärkeää. Maankäyttö- ja kaavoitus ovat olennaisia elinkeinotoiminnan edellytysten luomisessa, mutta myös esimerkiksi kunnan tarjoamat laadukkaat peruspalvelut sekä koulutuspalvelut ja oppilaitokset vaikuttavat työvoiman saatavuuteen. Yhteistyö kunnan, elinkeinoelämän sekä oppilaitosten välillä voi auttaa luomaan osaamiskeskittymiä ja yritysten toimintaa tukevaa tutkimus- ja kehittämistoimintaa, jota täydentävät yksityiset asiantuntijapalvelut. Kunta voi omilla investoinneillaan edistää yksityisiä investointeja. Yksi julkisen sektorin investoima euro voi parhaimmillaan olla monta yksityistä euroa ja kunnan panostusten investoinneille antama vipuvaikutus moninkertainen.

Suomessa on kattava kuntatason elinkeinopalvelujen verkosto. Niiden parissa työskentelee yli 1000 henkilöä, ja verkosto on kehittynyt hyvin toimivaksi kokonaisuudeksi mm. Yritys-Suomi-palvelun myötä. Tämän verkostoitumisen ja yhteistyön aktiviinen vahvistaminen ja kehittäminen on äärimäisen tärkeää. Kuntien elinkeinopalveluita ei ole syytä nähdä vain yksisuuntaisena palveluna, vaan kaksisuuntaisena viestimisenä yksityisen ja julkisen sektorin välillä. Se voi välittää tietoa myös yritysten tarpeista kunnalliseen päätöksentekoon ja näin tukea julkisen ja yksityisen yhteistyötä.

Elinkeinotoiminnan tukipalveluiden tulee olla mahdollisimman helposti saavutettavia ja käytettäviä yhden luukun periaatteen mukaisesti. Asiat tulee saada nopeasti liikkeelle yhden yhteyshenkilön kautta, ja palveluita on perusteltua räätälöidä vastaamaan eri yritysten tai toimialojen tarpeita. Erityisesti valtakunnallisten ja maakunnallisten rahoitusinstrumenttien ja yhteistyöverkostojen tuntemusta tulee elinkeinopalveluissa korostaa, jotta yritykset kyetään ohjaamaan oikeiden toimijoiden ja erityispalveluiden piiriin.

Valtakunnallisten palvelujen sähköistyminen tulee tehostamaan näiden palveluiden saavutettavuutta ja voi lisätä muun muassa erimuotoisten rahoitustuotteiden hyödynnettävyyttä. Ne eivät kuitenkaan korvaa kuntatasolla henkilökohtaisia kohtaamisia, joissa yrittäjien kanssa voidaan käydä luottamuksellisia keskusteluja tulevaisuuden ratkaisuista.

Kuntien elinkeinoyhtiöt

Strategisena valintana monet kunnat ovat organisoineet elinkeinopalvelut yhtiömuotoiseksi useamman kunnan yhteiseksi elinkeinoyhtiöksi, jota tyypillisesti rahoitetaan kuntien asukaspohjan suhteissa. Yhdistämällä monen kunnan resurssit saadaan laajemmin koottua osaamista ja asiantuntemusta palvelemaan yrityksiä, yrittäjiä ja yrittäjiksi aikovia. Alueellinen elinkeinoyhtiö voi olla tehokas keino yhdistää paikallisten olosuhteiden tuntemusta laajempaan alueellisen kehittämisen strategiaan sekä tehostaa alueellista yhteistyötä kilpailun sijaan. Suuremmat resurssit tarkoittavat myös mahdollisuutta parempaan asiantuntemukseen suhteessa valtakunnallisiin ja kansainvälisiin verkostoihin.

YHTIÖITTÄMINEN JA ULKOISTAMINEN KUNNISSA

Kunnan palveluiden järjestäminen

Kunnan järjestäessä palveluita lakisääteisen velvollisuuden nojalla tai omaan päätökseensä perustuen se voi tietyin rajoittein valita, missä muodossa palvelut tuotetaan. Erilaisia palveluita tai toimintoja voidaan tuottaa esimerkiksi virastomuodossa, kunnan liikelaitoksena, kuntayhtymän kautta, kunnan omistamassa yhtiössä, tai ne voidaan ostaa vapailta markkinoilta yksityisten yritysten tuottamina. Samalla kunnat omistavat myös lukuisia yhtiötä, joiden toiminta on suuntautunut kokonaan avoimille markkinoille, eivätkä niiden tuottamat hyödykkeet ole ensi sijassa tarkoitettu vain kunnalle tai kuntalaisille.

Kuntien toiminnassa yhtiömuodon käyttö sekä ulkoa ostaminen ovat lisääntyneet. Tämä johtuu osin EU-sääntelystä ja kansallisesta kilpailulainsäädännöstä. Ne velvoittavat kunnat yhtiöittämään sellaiset osat organisaatiostaan, jotka tarjoavat hyödykkeitä kilpailulla markkinalla. Tämän seurauksena esimerkiksi lukuisia aikaisemmin liikelaitoksen toimineita kunnallisia sähköntuottajia ja satamia on siirretty toimimaan yhtiömuodossa.

Mikään tietty tapa kunnan palveluiden tuottamiseen ei ole aina ja johdonmukaisesti paras. Kunnan moninaisiin tehtäviin kohdistuu hyvin erilaisia vaatimuksia tehokkuuden, laadun, oikeusturvan takeiden ja läpinäkyvyyden suhteen. Esimerkiksi sosiaalipalvelut tai kunnan laitosten ruokahuolto eivät ole tässä asiassa samalla viivalla. Siksi on luonnollista, että eri toimintamuodot soveltuvat erilaisiin tehtäviin. Fokuksen pitäisi siis olla siinä, mitkä ovat eri toimintamuotojen vahvuudet ja heikkoudet juuri käsillä olevassa tehtävässä.

Yhtiöittäminen, ulkoistaminen ja yksityistäminen

Julkisessa keskustelussa termit ulkoistaminen, yksityistäminen ja yhtiöittäminen menevät usein sekaisin. Vaikka monesti termit ovat osin päällekkäisiä, ne eivät ole synonyymejä.

Yksityistäminen tarkoittaa sitä, että kunta luopuu kokonaan hoitamasta jotain aikaisemmin hoitamaansa tehtävää tai toimintoa ja jättää sen tarjonnan markkinoiden varaan. Kunnan lakisääteisiä tehtäviä ei voida yksityistää, koska kunnalla on niistä järjestämisvastuu.

Ulkoistaminen tarkoittaa, että kunta vastaa edelleen jonkin toiminnon tai palvelun järjestämisestä, mutta ei tuota sitä itse, vaan hankkii kuntalaisille tarjoamansa palvelun yksityiseltä tuottajalta. Ulkoistaminen on siis vaihtoehto sille, että kunta myös tuottaisi kyseisen palvelun itse.

Yhtiöittäminen tarkoittaa jonkin kunnan toiminnan siirtämistä yhtiömuotoon. Se pitää sisällään kaksi eri perustapausta. Toiminto voidaan yhtiöittää in house-yhtiöksi, jolta kunta edelleen ostaa suoraan palvelun. Tai palvelu yhtiöitetään toimimaan kilpailulla markkinalla, jolloin kunta ei enää voi tehdä hankintoja suoraan kyseiseltä yhtiöltä, vaan hankinnat on kilpailutettava kaikkien palveluntarjoajien kesken. Toiminnan yhtiöittäminen kilpailulle markkinalle siis tarkoittaa samalla kyseisen toiminnan ulkoistamista, joskin niin, että myös kunnan oma yhtiö osallistuu kilpailutuksiin.

Ulkoa ostaminen

Kunnan toiminnan ytimessä ovat vahvat julkisesti tuotetut peruspalvelut. Niitä voidaan kuitenkin täydentää ja tehostaa ostamalla joidenkin palveluiden tuottaminen ulkopuolelta yksityisiltä yrityksiltä tai kolmannelta sektorilta. Kunnan ei yleensä kannatakaan tehdä kaikkea itse, vaan hakea hyvää yhteistyötä ja kumppanuuksia yksityisen ja kolmannen sektorin kanssa siellä, missä siitä on saatavissa hyötyjä. Joidenkin palveluiden kohdalla yhtiöittäminen tai ostaminen suoraan markkinalta voi lisätä tehokuutta ja vaikuttavuutta, mikäli palvelun tarjoamisessa on toimivat markkinat ja aito kilpailutilanne. Yksityisen tuotannon rooli palvelujen tuottamisessa on tasaisesti kasvanut myös kuntasektorilla.

Palvelun tuottamisen ulkoa ostamisen kannattavuuteen vaikuttaa merkittävästi kunnan hankintaosaaminen. Ulkoistettavan palvelun kustannukset on kyettävä määrittämään tarkkaan huomioiden myös hankintamenettelyn ja sopimusten hallinnoinnin kustannukset. Kustannusodotuksiin on myös sisällytettävä arviot siitä, minkälaisin kustannuksin palveluntarjoajan vaihtaminen onnistuu sopimuskauden jälkeen tai tarvittaessa myös kesken sopimuskauden. Toimittajaloukkujen tunnistaminen ja välttäminen on tärkeä edellytys sille, että ulkoa ostettavien palveluiden kustannukset pystytään pitämään kurissa. Huonossa tilanteessa ollaan, jos kunta on riippuvaisempi palvelun tuottajasta kuin tuottaja kunnasta.

Ulkoa ostettaviksi soveltuvat parhaiten sellaiset toiminnot, joissa suoritus on suhteellisen helposti arvotettavissa taloudellisin mittarein. Tämän kaltaisissa palveluissa kunta voi tehokkaasti oikeilla hankintakriteereillä ja taloudellisilla kannustimilla ohjata tuottajia haluamaansa suuntaan. Nämä tehtävät eivät tyypillisesti ole kunnan ydintoimintoja, vaan usein tukitoimintoja kuten esimerkiksi siivous, palkanlaskenta tai kiinteistöhuolto.

Vastaavasti mitä lähemmäs kunnan ydintehtäviä liikutaan ja mitä suurempi vaikutus jollain palvelulla on suoraan kuntalaisten asemaan ja oikeuksiin, sitä perustellumpaa on, että kunta tuottaa sen itse.

Tällaisissa tehtävissä ulkoa ostettavan palvelun laadun kriteereitä on usein vaikeampi yksiselitteisesti mitata ja määritellä. Markkinamekanismin toimintaa on vaikeampi hyödyntää esimerkiksi hoivapalveluissa tai palveluissa, joihin sisältyy ennaltaehkäisevä elementti. Myös poliittisen ohjauksen sekä läpinäkyvyyden tarve on kunnan ydintehtävissä suurempi, ja nämä toteutuvat yleensä paremmin julkisessa tuotannossa.

Terveydenhuoltoon ja sosiaalihuoltoon liittyviä palveluita on kunnissa ulkoistettu vaihtelevin kokemuksin. Tämän kaltaisissa palveluissa tuottajan ohjaaminen taloudellisin kannustimin on haastavaa, ja vaarana on kierojen kannustumien syntyminen. Jos esimerkiksi terveydenhoitopalveluiden tuottajalle maksetaan hoitotoimenpiteiden mukaan, tämä ohjaa helposti ylihoitamiseen, eikä kannusta ennaltaehkäisyn painottamiseen. Vastaavasti hoivapalveluissa laadun tarkka kontrollointi on haastavaa, mikä voi kannustaa kustannusten minimoimiseen palvelujen laadun kustannuksella. Mitä laajemmista toiminnallisista kokonaisuuksista on kyse, sitä vahvemmin nämä riskit ulkoistamisessa korostuvat.

Ostaessaan jotain palvelua markkinoilta kunnan on oltava vaativa asiakas. Tällä hetkellä valitettavasti julkishallinto koetaan yksityissektorilla usein helpompana ja oikeuksistaan heikommin kiinnipitävänä asiakkaana suhteessa yksityisiin toimijoihin. Tämä ei ole hyväksyttävä tilanne. Hankintoja suorittavilla yksiköillä ja virkamiehillä on oltava tiukka tulosvastuu, ja kunnan tulee jatkuvasti seurata sopimuksiaan, niiden ehtoja ja toteutumista ja verrata niitä yksityisen sektorin vastaaviin sopimuksiin.

Tehtäessä yksittäisiä ratkaisuja, joilla yksityistetään, ulkoistetaan tai yhtiöitetään toimintoja, on kiinnitettävä huomiota siihen, mitä päätös tarkoittaa kunnan toiminnan kokonaisuuden, talouden ja demokratian kannalta. Päätöksillä, joilla siirretään kunnan toimintoja kuntaorganisaation ulkopuolelle, on usein vaikutuksia myös muuhun kunnan toimintaan kuin uudelleenorganisoinnin kohteeseen.

Yhtiöittäminen kilpailulle markkinalle

Päätettäessä jonkin kunnan toiminnan ulkoistamisesta on mahdollista päättää, että toimintoa siihen asti hoitaneet osat kunnan organisaatiosta yhtiöitetään. Tällöin perustettava yhtiö voi osallistua kilpailutuksiin tämän kunnan toiminnon tuottamisesta yhdessä yksityisten yritysten kanssa. Perustettava yhtiö voi myös vapaasti myydä palveluitaan muille tahoille.

On huomattava, että toiminnan yhtiöittäminen kilpailulle markkinalle tarkoittaa aina samalla kyseisen toiminnon ulkoistamista. Sitä hoitaa jatkossa parhaan tarjouksen tehnyt yritys, oli se sitten yksityisomisteinen tai kunnan omistama.

Tällaisissa yhtiöittämisissä on huomioitava perustettavan yhtiön realistiset mahdollisuudet pärjätä kilpailutilanteessa. Yhtiö saa tyypillisesti hyvät lähtökohdat yhtiöittämisvaiheessa terveen ja vähänvelkaisen pääomarakenteen muodossa. Tämä on myös usein tarpeen. Siirtyminen kilpailuympäristöön ei monesti tapahdu kivutta ja organisaatio ei välttämättä ole vielä perustamisvaiheessa valmis ja kilpailukykyinen suhteessa yksityisiin kilpailijoihin, joilla voi olla hyvinkin pitkä kokemus kyseisessä kilpailuympäristössä toimimisesta. Pitemmän päälle perustettavan yhtiön operatiivisen toiminnan on joka tapauksessa kyettävä vastaamaan toiminnallisesti kilpailun paineeseen.

Yhtiöittäminen in house-yhtiöksi

In house -yhtiö tarkoittaa kunnan omistamaa yhtiötä, joka tuottaa tuotteita ja palveluita pääasiassa vain kunnalle itselleen. In house -yhtiö voi olla myös useamman kunnan yhteinen. In house -yhtiöistä säädetään hankintalaissa, jossa niistä käytetään virallista nimitystä sidosyksikkö. Hankintalain poikkeussäännöksen nojalla in house -yhtiön omistava kunta voi tehdä yhtiöltä hankintoja suoraan ilman kilpailutusta, vaikka kyseinen hankinta muuten kuuluisi kilpailutusmenettelyn piiriin. Vastaavasti in house -yhtiö voi myydä hyödykkeitä kolmansille vain hyvin rajoitetusti.

Yhtiöitettäessä toiminta in house -osakeyhtiöksi se siirtyy kunnan organisaation ulkopuolelle. Toiminnassa aletaan noudattaa osakeyhtiölain säännöksiä ja sen mukaista organisaatiorakennetta. Kunta ei enää käytä osakeyhtiön asioissa suoraa määräysvaltaa vaan omistajavaltaa. Käytännössä kunnan ollessa ainoa omistaja on varsin kiinteäkin ohjaus edelleen mahdollista.

In house -yhtiö on joissain tilanteissa perusteltu toimintamuoto. Se muistuttaa toimintatapana varsin paljon kunnallista liikelaitosta, joten kyse voi usein olla valinnasta näiden kahden toimintamuodon välillä. In house -yhtiö mahdollistaa jonkin verran liikelaitosta laajemman ulosmyynnin. Toisaalta yhtiömuoto tarkoittaa toiminnan julkisuuden ja läpinäkyvyyden vähenemistä ja poliittisen ohjauksen ja valvonnan heikkenemistä. Yhtiöittämisellä voi myös olla merkittäviäkin veroseuraamuksia.

ULKOISTAMISEN JA YHTIÖITTÄMISEN RAJAT

Kunnan julkisen toiminnan ydin on tärkeää suojata ulkoistamiselta ja yhtiöittämiseltä. Tehtävät, joihin liittyy julkisen vallan käyttöä, tai joissa kiinteä poliittinen ohjaus on tärkeää, eivät sovellu ulkoa ostettaviksi tai yhtiömuodossa toimimiseen. Hoiva- ja hyvinvointipalvelut, sosiaalipalvelut ja sen kaltaiset palvelut joissa korostuu ennalta ehkäisevä toiminta, ovat usein sellaisia, että niiden ulkoistaminen on perusteltua korkeintaan rajoitetusti. Mikäli jotain tämän kaltaisia palveluita ostetaan yksityisten palveluntarjoajien tuottamina, tulee ulkoa ostettavan palvelun olla tarkasti rajattu ja toiminnan laajemman ohjauksen pysyä yhä kunnalla itsellään. Kilpailuttaminen, palvelun kriteereiden määritteleminen ja laadun valvominen on suppeissa kokonaisuuksissa helpompi toteuttaa.

Yhtiöittämisen ehdottomat rajat – perustuslaki

Ehdottomina rajoina kunnan tehtävien ulkoistamisella tai siirtämiselle yhtiömuotoon, ovat perustuslain 124 §:n rajoitukset julkisen hallintotehtävän ulkoistamiselle.

Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Myös kunnan kokonaan omistama yhtiö on muu kuin viranomainen, eli sillekään ei voida antaa hallintotehtäviä muuta kuin lain nojalla, eikä lainkaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä. Yhtiömuoto ei muutenkaan sovellu erityisen hyvin sellaisten toimintojen toteuttamiseen, joihin liittyy korostettu vaatimus yksilön oikeusturvasta.

Luonnolliset monopolit

Luonnolliset monopolit, esimerkiksi vesi- tai sähkönsiirtoverkkojen operointi, voidaan hyvin toteuttaa kunnan liikelaitoksena tai kunnan in house -yhtiössä. Sen sijaan yksityistettäväksi luonnollisen monopolin muodostava tuotanto soveltuu erittäin huonosti, erityisesti jos monopoli tuottaa jotain välttämättömyyshyödykettä. Siinäkin tapauksessa, että yksityisen monopolin hintaa säädeltäisiin, on sääntelyn ja kannustimien kohdentaminen ollut yleensä käytännössä vaikeaa toteuttaa niin, että kunta ja kuntalaiset olisivat hyötyneet yksityistämisestä. Luonnollisen monopolin toiminnassa kannustimet ovat lähtökohtaisesti tehokkaimmat, kun sen omistavat asiakkaat ja käyttäjät.

Julkisen toiminnan kehittäminen

Ulkoistamisvaatimusten torjumiseksi kunnan omassa tuotannossa on ensiarvoisen tärkeää hakea ne toimintatavat ja –muodot, joilla tuotannon hinta-laatusuhde saadaan mahdollisimman hyväksi. Kunnan tuotantoa on jatkuvasti kehitettävä ja sen laatua ja tehokkuutta tarkkailtava.

Kunnan toiminnassa on pyrittävä tulosvastuun tehokkaaseen ja oikeaan kohdistamiseen. Jotta kunnan oma tuotanto voi kilpailla yksityisen tuotannon kanssa, sillä tulee olla vastaava kyky ja valmius uudistumiseen ja jatkuvaan kehittymiseen. Yksityisten yritysten kehittymistä ohjaa kilpailu ja markkinamekanismi. Kuntien on perusteltua kehittää omia kannustimia, jotka vastaavalla tavalla ohjaavat kuntien omaa tuotantoa parempiin suorituksiin samalla kuitenkin huomioiden julkisen vallan tehtävien erityispiirteet markkinamekanismia paremmin. Kunnan tuottamissa palveluissa jokaisen tehottomuuden ja puutteen maksajana ovat kuntalaiset korkeampien kustannusten tai heikomman laadun muodossa. Siksi pyrkimys parhaaseen mahdolliseen suoritukseen on kunnallisen päätöksenteon velvollisuus. Paras tapa torjua vaatimukset palveluiden yksityistämisestä on tuottaa ne julkisesti mahdollisimman tehokkaasti.

Yhtiöittäminen ja toiminnan julkisuus

Viranomaisen toimintaan sovelletaan julkisuuslakia, jonka mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ovat julkisia, ellei niihin sovellu, jokin lain salaamisperusteista. Viranomaisilla on myös lakisääteinen velvollisuus tiedottaa toiminnastaan ja edistää kansalaisten tiedonsaantia.

Osakeyhtiötä tai muuta yksityisoikeudellista yhteisöä nämä velvollisuudet eivät koske, vaikka ne olisivat julkisyhteisön omistamia. Toisin on esimerkiksi Ruotsissa, jossa maan julkisuuslainsäädäntöä sovelletaan kuntien omistamiin yhtiöihin sekä osaan valtionyhtiöistä.

Kuntien yksin omistamien yhtiöiden toiminnan julkisuutta voidaan tosiasiassa lisätä tehokkaasti myös omistajaohjauksella. Kunta ainoana omistajana voi edellyttää yhtiön jakavan tietoa avoimesti toiminnastaan tai antavan pyytäjille tarvittavat tiedot tai asiakirjat. Kunnan omistajaohjauksessa tulee huolehtia, että kunnan demokraattisilla päätöksentekijöillä on laaja oikeus saada tietoa kunnan yhtiöistä. Toisin kuin joskus kuulee väitettävän, osakeyhtiölaki ei rajoita tiedon julkistamista yhtiön toiminnasta.

Yleinen kehitys kulkee toiminnan läpinäkyvyyttä ja kansalaisten tiedonsaantioikeutta tukevaan suuntaan. Julkisuuden lisäämiselle julkisomisteisissa osakeyhtiöissä on siis tarvetta. Kuntien on perusteltua ryhtyä asiassa toimimaan aktiivisesti ja luomaan omia käytäntöjään kuntalaisten tiedonsaantioikeuden toteuttamiseksi omistamissaan yhtiöissä. Toisena vaihtoehtona on, että asiasta säädetään lailla.

Henkilöstön asema yhtiöitettäessä toimintaa

Yhtiöitettäessä osaa kunnan organisaatiosta on kyseessä liikkeenluovutus. Työntekijät siirtyvät tällöin ns. vanhoina työntekijöinä säilyttäen työsuhteensa ja sen ehdot. Välittömät vaikutukset työsuhteisiin liittyvät lähinnä siirtymiseen kuntien eläkejärjestelmän piiristä yksityisen puolen eläkejärjestelmään.

Vähän pitemmällä aikavälillä yhtiöittämisellä voi kuitenkin olla vaikutuksia henkilöstön asemaan. Uusissa yhtiöissä siirrytään usein työehtosopimuskauden vaihtuessa julkisen puolen työehtosopimuksista alan yksityisen työehtosopimuksen piiriin. Tällä voi olla vaikutuksia niin palkkoihin kuin esimerkiksi vuosityöaikaan.

Kunnan tulee olla myös yhtiömuodossa toimiessaan ensiluokkainen työantaja, joka kantaa vastuun lakisääteisistä velvollisuuksistaan sekä kohtuullisista työehdoista. Kunnan yhtiön työehtojen tulisi tasoltaan vastata kyseisellä alalla yleisesti noudatettuja. Kunnan yhtiöissä tulee myös huolehtia henkilökunnan vaikutusmahdollisuuksista. Henkilöstöllä on usein sellaista arvokasta tietoa operatiivisesta toiminnasta, joka voi muuten kantautua heikosti yrityksen päätöksentekoon. Henkilöstöedustajien osallistuminen esimerkiksi johtoryhmätyöskentelyyn onkin syytä käsittää voimavarana, eikä yhtiön velvollisuutena.

Jos kunta on päätynyt yhtiöittämään jonkin toiminnon, on henkilöstön osallistaminen muutokseen olennaista. Näin voidaan vähentää muutokseen liittyviä huolia ja saada se toteutettua mahdollisimman tarkoituksenmukaisella ja henkilöstön aseman huomioivalla tavalla. Muutostilanteissa työnantajan velvollisuus huolehtia ennakoivasti työntekijöiden osaamisesta on erityisen tärkeä.

Mikäli kunta yhtiöittää jonkin toimintonsa kilpailemaan julkisista hankinnoista hankintamenettelyn kautta, tarkoittaa se usein merkittävää vaihtuvuutta yhtiön työvoimassa. Kun yhtiö voittaa kilpailutuksia, sille tulee tarvetta rekrytoida nopeasti uuttaa työvoimaa. Vastaavasti hävitessään se joutuu irtisanomaan työntekijöitä työvoimantarpeen vähentyessä. Henkilökunnan aseman turvaaminen kilpailutuksissa on haastavaa.

Joillain aloilla, kuten kaupunkien linja-autoliikenteessä, on työehtosopimuspohjaisesti luotu järjestelyitä henkilöstön aseman vahvistamiseksi kilpailutuksissa. Kilpailutuksen voittaneen rekrytoidessa uutta työvoimaa on etusija niillä kyseistä toimeksiantoa aikaisemmin hoitaneen työnantajan työntekijöillä, jotka ovat kilpailutuksen tuloksen vuoksi menettämässä työnsä. Työntekijät myös siirtyvät vanhoina työntekijöinä työsuhteensa ehdot säilyttäen.

Useimmilla aloilla tämän kaltaisia suojajärjestelmiä ei ole, eikä työsuhteen ehtoja ole turvattu kilpailutuksista johtuvissa jatkuvissa irtisanomisissa ja uudelleenrekrytoinneissa. Tällöin kunnan on mahdollista parantaa yhtiöitettävän toimintonsa työntekijöiden sekä ylipäänsä kilpailutuksiin osallistuvien yritysten henkilöstön asemaa ottamalla kilpailutuksien ehtoihin velvollisuus voittaneelle rekrytoida tehtävää aikaisemmin hoitaneita työntekijöitä palvelukseensa.

KUNTIEN OMISTAJAPOLITIIKKA

KUNTIEN OMISTAJAOHJAUS

Omistajaohjauksen perusteet ja tavoitteet

Kunnan omistajaohjaus tarkoittaa niitä keinoja, joilla kunta ohjaa omistamiaan yhtiöitä ja muita yhteisöjä. Kunnan omistamat yhtiöt ovat kunnan työkaluja. Siksi kunnan omistajaohjauksen kantavana ajatuksen tulee aina olla kunnan ja kuntalaisten etu. Kunnan yhtiöiden omistajaohjauksen tavoitteiden tulee limittyä kuntastrategiaan ja palvella sitä.

Kuntien omistamien yhtiöiden määrä on kasvanut nopeasti. Tähän on vaikuttanut erityisesti kuntalain muutos, jonka mukaan kuntien kilpailulla markkinalla toimivat osat on yhtiöitettävä. Yhtiöittämiskehitys on samalla haaste kuntademokratialle. Yhtiöittämisen myötä toiminnot siirtyvät kauemmas poliittisesta kontrollista, ja toiminnan läpinäkyvyys vähenee. Erityisesti kilpailulla markkinalla toimittaessa myös kilpailun paine luo helposti uusia reunaehtoja toiminnalle. Tällöin toimivalla ja läpinäkyvällä omistajaohjauksen organisaatiolla on huolehdittava kunnan vaaleilla valittujen päättäjien riittävistä mahdollisuuksista mandaattinsa mukaisesti ohjata kunnan toimintaa myös silloin, kun sitä harjoitetaan yhtiömuodossa. Kunnan yhtiöiden omistajaohjauksessa on sisällöllisen ohjauksen lisäksi kyse myös työnjaon sekä vastuiden ja toimivallan järjestämisestä kunnan, yhtiön hallituksen ja yhtiön operatiivisen johdon kesken. Samalla on tunnistettava, ettei demokraattisen ohjauksen tarve ole kaikessa yhtiömuodossa harjoitetussa toiminnassa yhtä suuri, vaan kyse on jatkuvasti oikean tasapainon hakemisesta.

KUNNAN OMISTAJAOHJAUKSEN ORGANISAATIO

Kunnan omistajaohjaus tapahtuu kuntakonsernin kautta. Kuntakonserni on kunnasta ja sen suoraan tai toisten tytäryhteisöjensä kautta omistamista yhteisöistä muodostuva kokonaisuus. Kuntakonserniin kuuluvat varsinaisesti ne yhteisöt, joissa kunta käyttää enemmistöomistaja-aseman tai muun perusteen nojalla määräysvaltaa. Kuntakonsernin toiminnassa on tärkeä huomioida kuitenkin myös kunnan osakkuusyhteisöt kuten vähemmistöomistetut yhtiöt ja kuntayhtymät.

Kunnanvaltuusto

Kunnan omistajaohjausta johtaa ja valvoo ylimpänä kunnanvaltuusto. Sen tehtäviin kuuluu kuntalain mukaan päättää omistajaohjauksen periaatteista sekä vahvistaa kunnan konserniohje. Valtuusto päättää kuntakonsernin sisäisen valvonnan, raportoinnin ja riskienhallinnan perusteista ja tavoitteista sekä sen järjestämisen periaatteista.

Konserniohjeella vahvistetaan yleiset säännöt, joilla ohjataan kunnan omistajapolitiikkaa kunnan kokonaisetuun perustuen. Ohjeessa määrätään muun muassa kunnan yhtiöiden hallitusten jäsenten nimitysperiaatteista ja –käytännöistä, kuntakonsernin talouden ja investointien suunnittelusta ja ohjauksesta sekä kunnan luottamushenkilöiden tiedonsaantioikeudesta. Ohjeessa tulisi lisäksi linjata ainakin yhtiöjärjestyksiin otettavista yleisistä kunnan etua turvaavista määräyksistä sekä yhtiöiden velvollisuudesta selvittää kunnan kanta ennen päätöksentekoa tietyissä merkittävissä yhtiön hallituksen tai toimitusjohtajan toimivaltaan kuuluvissa asioissa.

Valtuusto vahvistaa myös kunnan hallintosäännön, jolla on mahdollisuus antaa tarkempia määräyksiä kunnan elinten toimivallasta omistajaohjauksessa.

Konsernijohto

Omistajaohjauksen toteuttamisesta ja valvonnasta kuntakonsernissa vastaa kunnanhallituksen, kunnanjohtajan sekä erikseen määrättävien viranhaltijoiden muodostama konsernijohto. Kunnanhallituksen täyden kokoonpanon lisäksi voidaan tarvittaessa muodostaa suppeampi jaosto tai toimikunta omistajaohjausta varten.

Konsernijohto kantaa suurimman vastuun omistajaohjauksen yhteydestä kunnan demokraattiseen päätöksentekoon. Konsernijohto määrittää omistajapolitiikan yleisen strategian sekä sen pohjalta yhtiökohtaiset strategiat ja tavoitteet nojautuen konserniohjeeseen ja valtuuston vahvistamiin omistajaohjauksen periaatteisiin. Se seuraa ja valvoo kunnan kokonaisedun toteutumista sekä yhtiöiden toimintaa ja riskienhallinnan järjestämistä. Konsernijohdon on asetettava yhtiöille raportointivelvollisuus, joka mahdollistaa yhtiöiden toiminnan tehokkaan seuraamisen ja tekee toiminnasta riittävän läpinäkyvää suhteessa kuntaan. Taloudellisen toiminnan tuloksellisuuden lisäksi raportointivelvollisuuden tulisi sisältää ainakin riskienhallinnan järjestäminen ja tuloksellisuus sekä yritysvastuukysymykset.

Konsernijohdon on seurattava myös yhtiöiden palkitsemisjärjestelmiä. Operatiiviseen johtoon ja henkilöstöön kohdistuvista palkitsemisjärjestelmistä päättää yhtiön hallitus, mutta toiminnan legitimiteetin kannalta on tärkeää, että konsernijohto valvoo palkitsemiskäytäntöjen asianmukaisuutta ja toimivuutta. Jokaisessa kunnassa tulisi olla vahvistettu linjaus kunnan yhtiöiden johdon palkitsemiskäytännöistä. Konserniohjeeseen on syytä kirjata, että yhtiökohtaiset palkitsemisjärjestelmät tulee aina hyväksyttää konsernijohdolla.

Vakiomuotoinen toimitusjohtaja- ja johtajasopimus

Toimitusjohtajasopimusten tekeminen ja niiden sisällöstä päättäminen kuuluu osakeyhtiössä yleisesti yhtiön hallituksen toimivaltaan. Sopimuskäytäntöjen yhdenmukaisuuden vahvistamiseksi kunnalla on kuitenkin perusteltua olla yhtiöidensä johtajasopimuksiin yhteinen konsernijohdon vahvistama pohja, jossa on tietyt vakioehdot mm. palkitsemisjärjestelmiin ja erokorvauksiin liittyen. Näin voidaan varmistaa tämän kaltaisten paljon julkista keskustelua herättävien käytäntöjen yhdenmukaisuus ja demokraattinen kontrolli. Vakiomuotoisistakin ehdoista pitää olla mahdollisuus poiketa esimerkiksi yhtiön toimintaan liittyvistä perustelluista syistä. Tällöin kuitenkin tehdään tietoisesti poikkeus yleisestä käytännöstä. Kunnan konserniohjeessa voidaan määrätä, että tällaisesta poikkeamisesta tulee erikseen informoida konsernijohtoa.

Kunnallisen osakeyhtiön hallitus

Osakeyhtiön hallitus käyttää yhtiössä osakeyhtiölain mukaisesti yleistoimivaltaa. Sen vastuulle kuuluvat ne asiat, joita ei ole laissa tai yhtiöjärjestyksessä nimenomaisesti määrätty jollekin muulle taholle. Käytännössä hallituksen tärkeimmät tehtävät liittyvät yleensä yhtiön strategiseen ohjaukseen ja toimitusjohtajan sekä muun operatiivisen johdon toiminnan valvontaan ja ohjaamiseen.

Kunnan yhtiön hallituksen kokoonpanon tulee heijastaa yhtiön toiminnan ja toisaalta demokraattisen ohjauksen tarpeita. Hallituksessa tulisi olla edustettuna riittävä asiantuntemus yhtiön toimialasta ja yritystoiminnan keskeisistä osa-alueista. Muuten on vaarana, että hallitus-orgaanin osakeyhtiömuodossa normaalisti tuoma lisäarvo menetetään, ja erityisesti toimitusjohtajan asema voi muodostua epäterveen vahvaksi. Hallituksen jäsenten velvoitteisiin voidaan katsoa kuuluvan omasta osaamisestaan huolehtiminen ja sen kehittäminen. Kunnan olisi perusteltua myös tarjota hallituksen jäsenille koulutusta ja mahdollisuuksia osaamisensa kehittämiseen.

Hallituksen jäseninä voi olla kunnallisia luottamushenkilöitä tai ulkopuolisia asiantuntijoita ja yritystoiminnan ammattilaisia. Pelkästään luottamushenkilöistä koottu hallitus toimii parhaiten in house -yhtiöissä, jotka eivät toimi kilpaillulla markkinalla. Mikäli hallitus kootaan kokonaan luottamushenkilöistä, on ensiarvoisen tärkeää varmistaa hallitustoiminnan kannalta relevantti osaaminen. Varsinkin kilpaillulla markkinalla toimivassa yhtiössä ei pitäisi käyttää pelkästään luottamushenkilöistä koottua hallitusta, ellei voida varmistua, että näin valittavasta hallituksesta löytyy vähintään riittävää taloushallinnon ja yhtiön toimialan tuntemusta.

Sekä luottamushenkilöistä, että ulkopuolisista ”ammattilaisista” koottu hallitus on usein toimiva kompromissi asiantuntemuksen ja demokraattisen kontrollin väliltä. Näin tarvittavaa asiantuntemusta voidaan etsiä laajasti, mutta samalla varmistetaan luottamushenkilöiden kautta yhteys kunnan demokraattiseen päätöksentekoon. Myös tämän kaltaisissa kokoonpanoissa hallitukseen nimitettävät luottamushenkilöt tulisi valita niin, että heillä on hallitustyöskentelyn edellyttämää osaamista. Osakeyhtiön hallitus on pieni orgaani, jolloin on hyvä, että jokainen jäsen tuo työhön lisäarvoa. Lisäksi hyvä ymmärrys yhtiömuotoisesta toiminnasta on edellytys sille, että luottamushenkilöt kykenevät tosiasiallisesti seuraamaan yhtiön toimintaa ja näin toteuttamaan rooliaan yhtiön ja kunnallisen päätöksenteon linkkinä.

Puhtaasti ”ammattilaisista” kootut hallitukset voivat olla perusteltuja lähinnä silloin, kun yhtiö tuottaa tuotteita tai palveluita pelkästään avoimille kilpailluille markkinoille. Tällöin kiinteän poliittisen ohjauksen tarve on lähtökohtaisesti pienempi ja voi riittävällä tavalla täyttyä muilla omistajaohjauksen keinoilla.

Osakeyhtiön hallitus käyttää laajaa päätösvaltaa itsenäisesti. Tämä tehostaa osakeyhtiön hallintoa, mutta siihen liittyy myös omistajan tarve kontrolloida hallituksen vallankäyttöä. Omistajan ja laajaa yleistoimivaltaa käyttävän hallituksen keskinäisen toimivallan jaossa onkin olennaista, että omistaja nimittää ja erottaa hallituksen. Kunnan yhtiöiden toiminnan kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että kunnalla omistajana on viime kädessä myös tosiasiallinen valmius ja kyky erottaa hallitus tai sen yksittäisiä jäseniä.

Hallituksen kokoonpanosta riippumatta on kunnan kokonaan omistamissa yhtiöissä perusteltua vahvistaa ainakin kunnanjohtajalle ja kunnanhallituksen puheenjohtajalle läsnäolo-oikeus hallituksen kokouksessa.

Yhtiöjärjestys

Yhtiöjärjestys on tärkein yhtiön toimintaa ohjaava linjaus. Yhtiöjärjestystä tulee hyödyntää aktiivisesti omistajaohjauksen työkaluna.

Osakeyhtiölain mukaan osakeyhtiön tehtävä on tuottaa omistajilleen voittoa, ellei yhtiöjärjestyksessä muuta määrätä. Kunnan osakeyhtiöissä on syytä matalalla kynnyksellä kirjata yhtiöjärjestykseen määräyksiä kuntakonsernin ja kuntalaisten kokonaisedun huomioimisesta tarvittaessa myös voiton maksimoinnin kustannuksella. Erityisesti in house -yhtiöissä, joissa ei normaalistikkaan pyritä maksimaliseen voittoon, tulisi asiasta olla kirjaus myös yhtiöjärjestyksessä.

Julkisen yhtiöjärjestyksen kirjaus ohjaa yhtiön hallitusta ja toimivaa johtoa, mutta myös suojaa johtoa tilanteessa, jossa johto asettaa kunnan kokonaisedun yhtiön voiton maksimoimisen edelle. Ilman yhtiöjärjestyksen kirjausta tällainen toiminta voisi esimerkiksi yhtiön velkojien näkökulmasta olla johdolta jopa virheellistä ja ääritapauksessa aiheuttaa johdolle vahingonkorvausvastuun, mikäli velkojille aiheutuu siitä tappioita. Kun asiasta on kuitenkin määräykset julkisessa yhtiöjärjestyksessä, tarjoaa se yhtiön päätöksentekijöille vahvan selkänojan kuvatun kaltaisessa tilanteessa.

Ylimääräinen yhtiökokous

Osakeyhtiön omistajat käyttävät yhtiössä ylintä päätösvaltaa yhtiökokouksessa. Yhtiökokouksen päätettäväksi kuuluvat ne asia, jotka osakeyhtiölaissa tai yhtiöjärjestyksessä on sille säädetty. Osakeyhtiölain mukaan yhtiön omistajat voivat kuitenkin muutenkin yksimielisinä tehdä yksittäistapauksessa päätöksen hallituksen tai toimitusjohtajan yleistoimivaltaan kuuluvassa asiassa. Lisäksi hallitus voi päättää siirtää omaan toimivaltaansa tai toimitusjohtajan toimivaltaan kuuluvan asian yhtiökokouksen päätettäväksi.

Yhden omistajan yhtiössä omistaja voi siis ottaa periaatteessa minkä tahansa yksittäisen asian toimitusjohtajalta tai hallitukselta ”yhtiökokouksen” päätettäväksi. Käytännössä yhden omistajan yhtiössä menettely tarkoittaa sitä, että päätöksestä laaditaan pöytäkirja pitämättä mitään muodollista kokousta. Helppoudestaan huolimatta menettelyä on pidettävä poikkeuksellisena, eikä siihen tule turvautua usein. Joissain tilanteissa se voi kuitenkin olla tarpeen. Voi olla myös toimitusjohtajan ja hallituksen edun mukaista, että kunta ottaa yhtiökokoukseen erimerkiksi sellaiset päätökset, jotka ovat kunnan edun nimissä hyvin selkeästi vastoin yhtiön omaa välitöntä etua.

KUNTIEN YHTIÖIDEN LUOKITTELU

Kunnat omistavat keskenään hyvin erilaisia yhtiöitä, jotka hoitavat eri tehtäviä toisistaan eroavien periaatteiden mukaisesti. Yhtiön toimintatapa ja toimintaympäristö vaikuttavat suuresti sen omistajaohjaukseen. Seuraavassa esitetään yksi tapa jaotella kunnan yhtiöt kolmeen luokkaan: tuotto-intressin yhtiöihin, strategisen intressin yhtiöihin ja erityistehtäväyhtiöihin.

Erityistehtäväyhtiöt

Erityistehtäväyhtiöt eivät toimi tosiasiallisesti kilpaillulla markkinalla, vaan ovat esimerkiksi in house -yhtiöitä, jotka tuottavat palveluita pääasiassa kunnalle itselleen. Tähän ryhmään kuuluvat myös suoraan yleisölle palveluita tarjoavat yhtiöt silloin, kun palvelun tarjoaminen perustuu kunnan lakisääteiseen tehtävään, ja sen ei tästä johtuen tarvitse olla markkinaehtoista. Erityistehtäväyhtiöihin voidaan laskea myös yhtiöt, jotka toimivat luonnollisena monopolina kuten alueelliset sähköverkkoyhtiöt tai vesiyhtiöt.

Erityistehtäväyhtiöitä johdetaan liiketaloudellisten perusteiden mukaan ja niiden toiminnassa pyritään tehokkuuteen. Voiton maksimoiminen ei kuitenkaan ole tavoite, vaan yritys pyrkii tuottamaan jotain palvelua kuntalaisille mahdollisimman kustannustehokkaasti. Milloin yhtiö tarjoaa hyödykkeitä suoraan kuntalaisille, on hinnoittelun perusteena oltava hyödykkeen tehokkaaseen käyttöön ohjaaminen enemmin kuin voiton tuottaminen.

Strategisen intressin yhtiöt

Strategisen intressin yhtiöt hoitavat jotain kunnan toiminnan tai kehittämisen kannalta tärkeää tehtävää usein samaan aikaan kilpailulla markkinalla toimien. Esimerkkinä kaupunkien omistamat satamayhtiöt. Kunnan omistuksen perusteena on sen varmistaminen, että kunnan intressi huomioidaan yhtiön tehdessä päätöksiä, joilla voi olla laajempia vaikutuksia kunnalle.

Strateginen intressi voi tarkoittaa myös esimerkiksi sitä, että kunnan yhtiön olemassaolo varmistaa kilpailun kunnan jollain alalla toteuttamissa hankinnoissa. Näin se antaa kunnalle mahdollisuuden vaikuttaa hintatason kehittymiseen ja kerätä tietoa toiminnan realistisesta kustannustasosta. Tästä esimerkkinä kuntien omistamat bussiyhtiöt, jotka osallistuvat kunnan bussilinjojen kilpailutuksiin.

Strategisen intressin yhtiöt toimivat yleensä kilpailulla markkinalla, joten kunta tekee sopimukset niiden kanssa markkinaehtoisesti, eikä voi tukea niitä taloudellisesti. Yhtiöiden on kyettävä selviytymään omillaan, mikä edellyttää liikataloudellisesti kestävää tulosta. Tämä on myös huomioitava ja suhteutettava odotuksiin siitä, miten paljon yhtiö voi toimia puhtaasti kunnan edun nimissä ohi oman liiketaloudellisen etunsa.

Koska strategisen intressin yhtiöt toimivat kilpailulla markkinalla, on liiketoimintaosaaminen tärkeässä roolissa niiden johtamisessa ja omistajaohjauksessa. Suora omistajaohjaus on perusteltua pitää yleisluontoisena ja hallituksen rooli kunnan intressien valvojana korostuu enemmän kuin erityistehtäväyhtiöissä. Strategisen intressin yhtiöiden hallituksiin sopii hyvin sekamalli, jossa hallituksen jäseninä on sekä ulkopuolisia asiantuntijoita ja liike-elämän ammattilaisia että toisaalta kunnan luottamushenkilöitä.

Taloudellisen intressin yhtiöt

Taloudellisen intressin yhtiöt toimivat kilpailulla markkinalla. Niillä ei ole kunnan toiminnan kannalta merkittävää strategista tehtävää, mutta ne tuottavat kunnalle tuloja. Monesti rajanveto strategisen intressin yhtiöihin on liukuva ja moneen nykyisin kunnille vain tuloa tuottavaan yhtiöön on aikaisemmin liittynyt kunnan strateginen intressi. Esimerkkeinä kuntien avoimilla markkinoilla toimivat sähköyhtiöt.

Taloudellisen intressin yhtiöiden omistajaohjauksessa korostuvat liiketaloudelliset näkökohdat. Yhtiöiden on voitava toimia kilpailulla markkinalla tehokkaasti ja kilpailukykyisesti maksimoiden näin kuntalaisille tuottamansa hyödyn. Samalla on kuitenkin huolehdittava, että yhtiö toiminnassaan noudattaa kunnalliselle yhtiölle sopivia toimintatapoja ja se huomioi omistajansa edun soveltuvin tavoin kaikessa toiminnassaan.

Taloudellisen intressin yhtiön toiminnassa ja omistajaohjauksessa painottuvat pyrkimys hyvän taloudellisen tuloksen tuottamiseen ja toiminta kilpaillussa ympäristössä. Hallituksessa tulisi olla vahvaa osaamista yritystoiminnasta ja yhtiön toimialasta. Kokonaan luottamushenkilöistä kootut hallitukset toimivat huonosti tuotto-intressin yhtiöissä, ellei luottamushenkilöistä sitten ole löydettävissä kaikki hallituksessa tarvittava osaaminen. Myös puhtaat ammattilaishallitukset voivat näissä yhtiöissä olla perusteltuja silloin, kun yhtiön toiminnalla ei ole muuta merkittävää yhteyttä kunnan toimintaan, kuin tuottojen tulouttaminen. Tällöin muut omistajan keinot voivat olla riittäviä yhtiön ohjaamiseen.

Kuntien liikelaitokset

Liikelaitokset eivät varsinaisesti kuulu kunnan omistajaohjauksen piiriin, koska ne ovat osa kunnan organisaatioita, eivätkä kunnan omistamia erillisiä oikeushenkilöitä. Käytännössä niiden toiminta muistuttaa kuitenkin suuresti kunnan in house -yhtiöiden toimintaa, ja niitä ohjataan usein samankaltaisten periaatteiden pohjalta. Liikelaitoksen johtokunta vastaa toimielimenä pitkälti osakeyhtiön hallitusta. Liikelaitoksen tarkoituksena on yleensä toimia yhtiömuotoa muistuttavasti. Tällöin voi olla perusteltua, että liikelaitoksen ohjaus tapahtuu myös mahdollisimman saman kaltaisesti kunnan konsernijohdon kautta kuin kunnan yhtiöiden omistajaohjaus.

Muut yhteisömuodot

Kuntakonserneihin kuuluu jonkin verran myös säätiöitä. Kunnan toimintoja ei kuitenkaan lähtökohtaisesti kannata tarkoituksellisesti organisoida säätiömuotoon. Omistajaohjaus toimii huonosti säätiössä ja säätiömuoto on hyvin jäykkä tilanteissa, joissa toimintaa pitäisi muuttaa.

KUNTAYHTEISTYÖ

Kunnat tekevät Suomessa laajaa yhteistyötä. Monesti yhteistyö toteutetaan kunnista erillisten orgaanien kuten kuntayhtymien tai kuntien yhteisten yhtiöiden tai kuntayhtymäliikelaitosten kautta.

Kuntien yhteisyritykset

Monet kunnalliset yhtiöt ovat useamman kunnan yhdessä omistamia. Näitä voivat olla esimerkiksi osakeyhtiömuodossa toimivat ammattikorkeakoulut tai seudulliset jätevedenpuhdistamot.

Kuntien yhteisyrityksen omistajaohjaus poikkeaa kunnan yksin omistamista yhtiöistä. Yleensä yhdellä kunnalla ei ole sellaista enemmistöasemaa, jonka nojalla se voisi yksin päättää yhtiön asioista, ja silloinkin sen on jo osakeyhtiölain nojalla huomioitava muiden osakkaiden etu ja oikeudet. Omistajaohjaus on tällöin vahvasti yhteistyötä omistajien välillä.

Usean omistajan yhtiössä voidaan yhtiöjärjestykseen kirjata määräyksiä omistajien asemasta ja omistajavallan käyttämisestä yhtiössä. Joustavampi ja usein käytännössä toimivampi ratkaisu kuitenkin on osakassopimus, jossa voidaan sopia omistajien suhteista yhtiössä ja esimerkiksi vahvistaa vähemmistöomistajien suojaa.

Kuntayhtymät

Kuntayhtymät ovat merkittävä kuntayhteistyön muoto. Kuntayhtymässä jäsenkunnan sopivat keskenään kuntayhtymän rakenteen, hallinnon ja toimielimet kuntayhtymän persussopimuksessa, ja niillä on varsin suuri vapaus järjestää kuntayhtymän rakenne ja hallintomalli haluamakseen. Kuntayhtymän hallinto voidaan järjestää esimerkiksi kunnallishallintoa muistuttavan yhtymävaltuustomallin pohjalta tai enemmän osakeyhtiön hallintorakennetta muistuttavan yhtymäkokouksiin ja vahvaan yhtymähallitukseen perustuvan mallin pohjalta.

Valtuustomalli sopii erityisesti tehtäväkentältään laajoihin kuntayhtymiin, joiden toiminnassa korostuu yhteiskuntapoliittinen harkinta. Vastaavasti yhtymäkokouksiin ja kuntayhtymän hallituksen vahvaan rooliin perustuva malli sopii parhaiten rajatumpaa tehtäväkokonaisuutta hoitaviin kuntayhtymiin, joiden toiminnassa tarve tehokkuuteen korostuu enemmän kuin yhteiskunnallinen päätöksenteko. Kuntayhtymän tehtävien lisäksi myös sen rahoitusmalli vaikuttaa siihen, minkä tyyppinen hallintorakenne on perusteltu ja kuinka kiinteää ohjausta jäsenkunnilta tarvitaan. Kuntien suora rahoitus perustelee jäsenkuntien tiiviimmän ohjauksen kuin esimerkiksi valtion kautta kiertävä rahoitus, joka on käytössä muun muassa ammatillista koulutusta järjestävissä kuntayhtymissä.

KUNTIEN HANKINNAT JA HANKINTAOSAAMINEN

Julkisiin hankintoihin käytetään Suomessa yli 30 miljardia euroa vuosittain. Näin suurista summista puhuttaessa on valtavaa merkitystä sillä, miten tehokkaasti ja vaikuttavasti hankinnat toteutetaan. Fiksuilla hankinnoilla kunta voi säästää kuntalaisten rahaa ja saada parempaa laatua. Niillä voidaan kuitenkin tämän lisäksi esimerkiksi myös tukea innovaatioita ja elinkeinotoiminnan kehittymistä alueella.

Jokaisella kunnalla Suomessa tulisi olla vahvistettu hankintastrategia, joka ohjaa kunnan hankintoja. Strategiassa hankintamenettelyä ei tulisi kohdella vain teknisenä menettelytapana, vaan sen käyttö tulisi linkittää edistämään kuntastrategian tavoitteita laajemmin. Osana tätä tulee olla suunnitelmallinen panostaminen hankintaosaamiseen, jotta kunta pystyy käyttämään hankintalainsäädännön tarjoamat mahdollisuudet täysimääräisesti hyväkseen.

Jo nykyinen hankintalaki mahdollistaa monenlaisten laadullisten kriteerien käyttämisen hankinnoissa ja erilaisten hankintamenettelyjen välillä valitsemisen. Nämä mahdollisuudet lisääntyvät selvästi uuden hankintalain tullessa lähiaikoina voimaan. Uudessa laissa kevennetään hankintamenettelyn muodollisuuksia, vahvistetaan laadullisten sekä yhteiskunnallisten kriteerien asemaa kilpailutuksissa sekä otetaan käyttöön uusia joustavampia hankintamenettelyjä vaihtoehtoina perusmuotoiselle kilpailutukselle.

Juuri hankintaosaamisen puute voi kuitenkin johtaa helposti tilanteeseen, jossa hankintoja edelleen tehdään mekanistisesti halvimman hinnan perusteella. Tällöin todellinen kokonaistehokkuus ja -taloudellisuus ei tule huomioitua täysimääräisesti ja keskitytään vain hankinnan toteuttavan yksikön budjettiin sivuuttaen kokonaisvaikutukset kunnalle. Pitkän päälle osaoptimointi tuottaa tehottomuutta ja hyvinvointitappioita.

Muut kriteerit, kuten laatu, soveltuvuus ja hankinnan toteuttamisen ympäristö- ja työllisyysvaikutukset ovat hankintaa tekeville haastavampia. Puhumattakaan esimerkiksi joustavien hankintamenettelyjen käyttämisestä innovaatioiden edistämiseen. Nämä voivat kuitenkin tarjota kunnalle merkittäviä etuja ja tehokkaita työkaluja, jolloin hankintaosaamiseen panostaminen sekä hankintoja koskeva korkea vaatimustaso maksavat itsensä takaisin. Hankintaosaamista on tarvittaessa perusteltua ostaa myös kunnan organisaation ulkopuolelta joko yksityisiltä palveluntarjoajilta tai esimerkiksi Kuntaliiton omistamalta Kuntahankinnat – yhteishankintayksiköltä.

MAAILMAA VOI MUUTTAA. TARVITAAN VAIN ROHKEITA IHMISIÄ.